Фінанси присутні — а правил не існує: як громади "борються" в "сірій зоні"

В Україні на п'ятому році повномасштабної війни фактично немає зрозумілого "безпекового контракту" між державою та громадами. Місцеве самоврядування витрачає мільярди гривень на оборону, але робить це без чітко визначених правил і повноважень. Тим часом президент уже майже два роки не підписує закону, який мав би врегулювати ці повноваження. Українські громади купують дрони, техніку, транспорт, перераховують субвенції. Водночас балансують між цією підтримкою та базовими обов'язками: виплатою зарплат, забезпеченням соціальних послуг і функціонуванням критичної інфраструктури.

"Якщо Сили оборони не зможуть нас захищати, то бюджети на місцеві потреби вже нікому не знадобляться", -- зауважує ветеран, лицар ордену Богдана Хмельницького, голова правління громадської організації "Ліга інтернів" Микола Мельник.

Ідея збільшення фінансування оборони країни виглядає дуже емоційно і переконливо, проте чи існують конкретні джерела в місцевих бюджетах, які можна було б використати для цього? Давайте спробуємо з'ясувати, як фінанси населених пунктів "б'ються" за свою частку, і чи не опиняються громади в ситуації, коли фактично стають донорами для сектору безпеки, хоча юридично не мають на це чітко окреслених повноважень.

Справжня суть полягає не лише в фінансах, а й у здатності оборони працювати: наскільки оперативно та точно кошти надходять до військових, і чи не втрачаються ці ресурси через відсутність чіткої організації. Це питання виходить за межі бухгалтерських розрахунків і стосується швидкості та ефективності підтримки фронтових підрозділів.

Згідно з результатами другого етапу дослідження витрат місцевих громад на оборонні заходи, здійсненого аналітиками Центру розвитку інновацій, у 2025 році громади виділили на забезпечення безпеки та оборони понад 10% своїх бюджетів, що становить більше 14 мільярдів гривень. Ці дані були отримані в результаті опитування 223 громад.

Представлені дані є результатом інформації, яку надали громади у відповідь на запит аналітиків. Значну частину відповідей надали менші громади, що свідчить про їхню готовність до відкритого діалогу. Водночас обласні центри та великі міста або зовсім не відповіли, або місцеві органи влади відмовилися надавати інформацію, посилаючись на особливості правового режиму воєнного стану. Тож загальні показники по країні можуть бути значно заниженими.

Дослідження, проведене Центром розвитку інновацій, розглядало різноманітні аспекти витрат на безпеку. Мова йде про фінансування програм територіальної оборони, перенаправлення субвенцій до державного та обласних бюджетів для підтримки Сил оборони, відновлення інфраструктури, що постраждала від ракетних атак, облаштування укриттів, а також надання допомоги людям, які постраждали, і внутрішньо переміщеним особам.

Найбільші витрати були направлені на програму підтримки територіальної оборони. До цього включається закупівля безпілотних літальних апаратів, квадрокоптерів, FPV-дронів, засобів радіоелектронної боротьби, комп'ютерної та навігаційної техніки, автомобілів, бронежилетів і тепловізорів. Загальна сума становить 6,8 мільярда гривень, що є найвищим показником з початку повномасштабного вторгнення. Крім того, в рамках субвенцій до державного та обласних бюджетів для підтримки військових підрозділів громади було повернуто 3,2 мільярда гривень.

Значні суми за цією програмою 2025 року виділили 28 громад у Хмельницькій області (1,4 млрд грн), три громади у Вінницькій області (1,3 млрд грн), 25 громад у Харківській області (1,03 млрд грн).

Фахівці Центру розвитку інновацій, вивчаючи фінансові витрати громад, не ставили перед собою завдання створення рейтингів тих, хто надає найбільшу підтримку. Замість цього, організація даних за регіональним принципом дозволяє оцінити, в яких областях громади виявляють більшу відкритість до комунікації та здатні чітко визначити, на які програми витрачають свої ресурси і з якими труднощами при цьому стикаються.

Попри немалі цифри, наведені в дослідженні Центру розвитку інновацій, істотну частину своїх бюджетів на підтримку Сил оборони громади спрямувати все ж не можуть, адже передусім мають забезпечити захищені статті видатків, зокрема зарплати, комунальні послуги, соціальний захист.

На цьому під час опитування Центру розвитку інновацій наголошує начальниця фінансового відділу Південної міської ради Харківської області Вікторія Музалевська: "Наша громада є дотаційною, тому, на жаль, бракує коштів, аби закривати потреби військових максимально. Маємо обмежений фінансовий ресурс, до того ж цьогоріч відбулося підвищення заробітних плат соціальним працівникам та педагогам, у нас можливостей стало ще менше".

Згідно з діючими нормативними актами, органи місцевого самоврядування мають три основні способи підтримки Сил оборони: надання фінансування для добровольчих формувань у громадах, передача субвенцій до державного та обласного бюджетів, а також інвестування в військові облігації. Пряма допомога підрозділам Збройних сил є обмеженою і часто підпорядковується формальним процедурам та запитам.

Проте жоден із існуючих механізмів не дозволяє громадам оперативно та всебічно реагувати на запити військових підрозділів, наприклад, стосовно придбання індивідуальних систем РЕБ або іншої техніки. Внаслідок цього деякі військові запити залишаються без відповіді або виконуються із затримкою — не через брак фінансування, а через складність процедур та правові ризики.

У військовій обстановці така затримка може призвести до втрати часу, який на передовій оцінюється не в днях, а в шансах.

Хоча насправді громади активно беруть участь у підтримці військових. Наприклад, у Вінниччині роблять все можливе для надання допомоги.

"Громади надають підтримку військовим шляхом субвенцій та передачі обладнання відповідно до запитів підрозділів. Ми постійно працюємо в тісній співпраці з військовими, щоб швидко вирішувати їхні потреби," -- розповідає начальник Вінницької обласної військової адміністрації Наталя Заболотна.

В Хмельниччині також активно надають підтримку військовим.

"Кожній військовій частині, яка подає запит, виділяється щонайменше 500 тисяч гривень. Для деяких підрозділів суми можуть бути більшими, в залежності від конкретних потреб та місця розташування. Однак через високу вартість не завжди вдавалося здійснити закупівлю в повному обсязі. Незважаючи на це, ми прагнули підтримувати всі військові частини, де проживають представники громади. Відмов не було", - зазначає Валентина Кравчук, начальниця фінансового управління виконавчого комітету Нетішинської міської ради Хмельницької області.

Олена Челпан, заступниця директора фінансового департаменту Чернівецької міської ради, зазначає: "Ми прагнемо максимально підтримувати військових. Наша допомога реалізується в межах існуючих цільових програм. Це стосується військових формувань, які розташовані або були створені на території нашої громади. Ми оперативно реагуємо на всі запити, купуючи необхідне обладнання для військових або ж надаючи субвенцію в державний бюджет для забезпечення потреб підрозділів."

У прагненні надати допомогу може ховатися певний ризик. Прямі закупівлі для військових підрозділів можуть бути розглянуті як порушення бюджетного законодавства, внаслідок чого місцеві посадовці можуть опинитися під слідством за "неправильне використання фінансів". Активісти антикорупційного руху "Чесно" зафіксували випадки звинувачень мерів у нецільовому витрачанні коштів.

Правова невизначеність виникає внаслідок зміни балансу повноважень між центральними органами влади та місцевими громадами у контексті війни. З одного боку, процес децентралізації надав громадам можливість фінансової незалежності та управлінської автономії. Однак, з іншого боку, масштабна війна об客ективно підвищила значення центральної влади, оскільки оборонні питання залишаються виключно в компетенції держави.

2023 року держава вилучила з місцевих бюджетів "військовий" ПДФО та переглянула систему міжбюджетних трансфертів. Це змінило баланс ресурсів і впливу. Міністерство оборони України закриває стратегічні потреби військових і не може швидко реагувати на окремі виклики, з якими стикаються безпосередньо в підрозділах бригад, тож запити від них лягають на столи керівників громад. Передача коштів через субвенції -- це доволі тривалий процес, бо гроші від громади до військового доходять лише після проведення тендерів, пошуку обладнання та завершення всіх процедур закупівлі. Виникає ситуація, коли громади мають ресурси та політичний запит підтримувати військових, але не мають повністю легалізованих інструментів для цього.

18 червня 2024 року Верховна Рада прийняла законопроєкт "Про внесення змін до Закону України 'Про місцеве самоврядування в Україні' щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування в умовах воєнного стану" (№9559-д). Цей закон мав на меті надати громадам можливість легально підтримувати фінансово та матеріально сектор безпеки і оборони.

Документ передбачав, що сільські, селищні та міські ради мають отримати повноваження ухвалювати рішення щодо надання фінансової та матеріальної підтримки сектору безпеки і оборони під час воєнного чи надзвичайного стану. Крім того, їм мали передати право затверджувати місцеві програми, спрямовані на матеріально-технічне забезпечення Збройних сил України.

Проте, цей документ поки що не вступив у силу: вже майже два роки він залишається без підпису глави держави.

"Минає другий рік, відколи закон №9559-д, який ми проголосували в парламенті, передано на підпис президенту. Ціна такого непідписання й затягування часу вимірюється життями наших військових і квадратними кілометрами окупованих земель. Закон №9559-д -- це про джерело коштів на ведення війни в умовах дефіциту бюджету. Джерело, на яке не вплине ні Трамп, ні Стармер, ні Макрон, ні Путін, ні будь-хто інший. Це наші внутрішні ресурси. За 2024 і 2025 роки громади на свій страх і ризик спрямували до 50 мільярдів гривень на Сили оборони в тій чи іншій формі. Хоча закон про легалізацію таких "донатів" так і не набрав чинності, оскільки президент його не підписав. Мільярди гривень готове надавати місцеве самоврядування, забезпечуючи ті запити, які не встигає закривати держава. Мільярди гривень могли б працювати на Перемогу, замість того щоб витрачатися на зайву бруківку", -- зауважує один з ініціаторів закону №9559-д -- народний депутат Роман Лозинський.

Однак, за словами джерел, затягування процесу з боку Банкової нібито викликане прагненням зберегти контроль над витратами на оборону та уникнути випадкових закупівель, які можуть виявитися неефективними або дублювати існуючі державні програми. Проте, закон вже отримав схвалення парламенту, і наслідки його непідписання стають все більш очевидними.

Наші партнери -- громадська ініціатива "Голка" -- звернулись із запитом до президента України з проханням пояснити причини затримки підписання закону №9559-д. На момент підготовки цього матеріалу відповіді на запит не надійшло, хоча всі терміни вже минули.

Оскільки законодавчі норми не встановлюють однозначних повноважень для місцевих органів влади у підтримці Збройних сил, витрати з місцевих бюджетів на оборонні закупівлі опиняються у "сірій зоні". Це може призвести до того, що контролюючі органи розглянуть такі витрати як нецільове використання фінансових ресурсів. У свою чергу, посадовці можуть стикнутися з ризиком адміністративної або навіть кримінальної відповідальності.

Угода повинна була встановити чіткі механізми, які дозволили б громадам отримати розширені повноваження для підтримки військових. Проте затримка з ухваленням рішення вказує на принаймні недостатню політичну ясність щодо того, як держава уявляє функцію місцевого самоврядування у підтримці Сил оборони.

Громади як самостійні суб'єкти місцевого самоврядування мають зберігати право ухвалювати рішення щодо використання коштів на місцях, зокрема й у сфері підтримки оборони. Йдеться про можливість визначати пріоритети фінансування військових без централізованого диктату. Водночас така автономія передбачає й повну відповідальність за ухвалені рішення, а не формальне спрямування ресурсів у вигляді субвенцій до державного бюджету, як це працює зараз.

Отже, роль громад у фінансуванні оборони залишається невизначеною. Або ж держава встановлює ясні правила та окреслює межі відповідальності, або громади продовжать діяти в "сірій зоні" — маючи ресурси, але позбавлені повноважень. У умовах війни така невизначеність може коштувати не лише фінансів, але й часу, що в контексті війни часто є питанням життя й смерті.