Укрзалізниця зазнає розподілу. Чи стане це поштовхом до її приватизації?

Стартує велика реформа в Укрзалізниці. В її рамках планується створення оператора, що буде управляти колійною інфраструктурою, а також перевізника, відповідального за транспортування пасажирів і вантажів. Чи є це початком процесу приватизації?

Україна почала впроваджувати європейські стандарти в сфері залізничних перевезень, оскільки новий закон набрав чинності на початку липня.

Протягом наступних двох років уряд зобов'язується провести розподіл Укрзалізниці. Державі буде гарантовано зберегти контроль над оператором, який відповідатиме за управління всією залізничною інфраструктурою.

Перевізник, який буде сформований в рамках компанії та отримає в своє користування всі державні локомотиви та вагони, може бути підданий приватизації в майбутньому. Яка ймовірність такого розвитку подій?

Перетворення монопольного гравця

З моменту проголошення незалежності України, Укрзалізниця діяла не просто як звичайна господарча одиниця, а скоріше як державний орган – Державна адміністрація залізничного транспорту. Протягом двох десятиліть ця структура виконувала подвійні функції: вона слугувала як регулятор залізничного сектору, встановлюючи тарифи, правила технічного регулювання та норми безпеки, а також виконувала роль оператора перевезень, керуючи всіма регіональними залізничними компаніями.

Перший етап реформи залізничного ринку стартував у 2012 році, коли Верховна Рада вирішила передати регуляторні повноваження профільному міністерству, а десятки підприємств, установ та організацій залізничного транспорту об'єднати в єдину компанію. Процес корпоратизації новоствореного публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" (УЗ) тривав до кінця 2015 року.

Законодавство, що регулює корпоратизацію Укрзалізниці, затверджене в епоху президентства Віктора Януковича, не включало явної заборони на приватизацію монополії, проте й не стимулювало цей процес. Компанія "Українська залізниця" формувалася як "акціонерне товариство, всі акції якого залишаються у державній власності".

Термін "закріплюється" мав різні тлумачення, і кожен розумів його по-своєму. У 2016 році, під час президентства Петра Порошенка, Укрзалізницю включили до списку державних підприємств, що не підлягають приватизації, з метою зупинити політичні маніпуляції навколо цієї компанії.

Проте вже в 2019 році, після того як Володимир Зеленський здобув перемогу на президентських виборах, було знято заборону на приватизацію, що відкрила можливості для масштабних продажів державного майна. Кабінети міністрів Олексія Гончарука та Дениса Шмигаля намагалися внести до парламенту оновлені, скорочені переліки підприємств, які не підлягали продажу, але ці списки так і залишилися незатвердженими.

У червні 2026-го парламент ухвалив закон, який імплементує законодавство ЄС у сфері залізничного транспорту і, фактично, дає старт другому етапу реформи. Зокрема, документ, який набрав чинності на початку липня, дав доручення Кабміну протягом двох років розділити у структурі АТ "Українська залізниця" функції та обов'язки оператора інфраструктури залізничного транспорту та залізничного перевізника.

Оператор отримає сертифікат на право управління і буде відповідальний за інфраструктуру залізничного транспорту загального користування. Його завданням буде забезпечення безпеки колій, станцій, енергетичних систем та інших складових, а також організація пропуску поїздів і координація роботи всієї залізничної мережі.

Перевізник повинен володіти ліцензією та сертифікатом безпеки, нести відповідальність за безпечну експлуатацію транспорту, підготовку та допуск працівників, організацію перевезень, а також за дотримання вимог безпеки під час руху.

Новий закон встановлює, що 100% акцій майбутнього оператора залізничної інфраструктури перебуватимуть у державній власності.

Проте закон нічого не каже про структуру власності перевізника, якого створять всередині Укрзалізниці і якому передадуть майно та транспортне обладнання (локомотиви та вагони), необхідні для здійснення вантажних і пасажирських перевезень. Документ не містить заборони часткової або повної приватизації такого перевізника.

Анбандлінг (декомпозиція) Укрзалізниці

Ще до ухвалення нового закону Укрзалізниця здійснила підготовчу роботу - розділила всередині компанії баланси основних напрямів бізнесу.

Голова правління "Укрзалізниці" Олександр Перцовський поділився деталями щодо формування вертикалей для пасажирських, приміських і локомотивних компаній. "Ми наближаємося до завершення етапу створення внутрішнього оператора інфраструктури під назвою 'УЗ Інфра'. Наглядова рада вже ухвалила відповідне рішення: шість регіональних залізниць, які мають такі назви, як 'Південно-Західна' та 'Південна', будуть об'єднані в одного оператора інфраструктури", - зазначив він.

Очільник УЗ не вважає ці процеси запуском приватизації: "Закон створює певні підвалини, але ще жодним чином не створює нормативної бази для відкриття ринку і для розділення - щоб ніхто не кричав, що тут залізницю виносять по частинах".

В Укрзалізниці розповіли ЕП, що реформа триватиме в декілька етапів. Перший передбачає внутрішнє організаційне, управлінське та фінансове розмежування основних напрямів діяльності. Пасажирський напрям уже виокремили у філії "Пасажирська компанія" та "Приміська пасажирська компанія". У 2026-2027 роках завершиться формування філій "УЗ Інфра" та "УЗ Карго" (вантажні перевезення).

"Наступним кроком може бути юридичне відділення відповідних операторів після формування необхідної законодавчої та регуляторної інфраструктури. Конкретна модель та терміни цього відокремлення будуть встановлені на державному рівні," - зазначили в Укрзалізниці.

Не існуватиме єдиного мегаперевізника. "Пасажирські та вантажні перевезення являють собою різні сфери діяльності, які мають своїх клієнтів, економічні моделі, активи та механізми фінансування. Тому наша цільова модель трансформації передбачає окреме організаційне та фінансове управління для кожного з цих напрямків, а не утворення одного універсального перевізника", - зазначили в УЗ.

Уряд вважає, що їх основним завданням є поетапне визначення ролей і функцій в Укрзалізниці згідно з європейськими стандартами. "Завдання цього закону полягає в чіткому розділенні відповідальності за безпеку руху та інтероперабельність, а не в зміні форми власності чи проведенні приватизації", - зазначив в інтерв'ю для ЕП заступник міністра з відновлення, інфраструктури та транспорту Олексій Балеста.

Розмежування напрямів стартувало з пасажирських перевезень. "У вантажному сегменті модель розмежування перевізника й оператора інфраструктури наразі опрацьовується разом із менеджментом компанії.

"В той же час закон не передбачає необхідності створення окремих юридичних осіб для пасажирських і вантажних перевезень", - зазначає високопосадовець.

Неочікувані труднощі

Бізнес УЗ у сфері вантажних перевезень завжди відрізнявся високою прибутковістю, що протягом багатьох років дозволяло фінансувати збиткові пасажирські перевезення на далекі відстані та приміські маршрути. Тому в усіх можливих сценаріях саме ця сфера виглядає найпривабливішою для приватизації. "Вантажні тарифи складають 80% наших доходів", - підкреслив голова УЗ.

Однак у 2026 році, за словами Перцовського, "вантажні перевезення стали невигідними", що негативно вплинуло на фінансові показники компанії. У першому кварталі чистий збиток Укрзалізниці досяг 7,9 млрд грн. За прогнозами УЗ, у 2026 році можливі втрати в розмірі 21,9 млрд грн або 13 млрд грн (офіційно називають обидві цифри). Щоб запобігти цьому, компанія планувала з 1 серпня підвищити тарифи на вантажні перевезення на 30%, а для деяких напрямків — на 60%. Проте уряд досі не оголосив нові тарифи.

А як щодо пасажирських перевезень? Внаслідок закриття авіапростору через війну українці почали обирати міжнародні потяги, що зробило цей сегмент вигідним: у 2026 році очікується, що він принесе 5 мільярдів гривень доходу та понад 2 мільярди гривень прибутку.

На інших напрямках збитки Укрзалізниці почав покривати держбюджет. З цього року залізниця виконує пасажирські перевезення у далекому та регіональному сполученні за моделлю державного замовлення - механізмом PSO (зобов'язання щодо надання суспільно важливих послуг), яка дозволяє покривати з бюджету різницю між собівартістю перевезень і встановленими ще у 2021 році тарифами. "Ці перевезення зараз операційно працюють у нуль", - каже Перцовський.

Проблема фінансування пасажирських перевезень у приміських зонах все ще актуальна. "Ми плануємо вдосконалити цей механізм шляхом створення окремого законодавства, яке охопить і приміські маршрути", - повідомив Балеста.

Відзначає провідна наукова співробітниця ІЕД Ірина Коссе, що, згідно з різними підрахунками, пасажир платить приблизно 30-35% від вартості квитка, тоді як інші 70% фінансуються Укрзалізницею за рахунок доходів від вантажних перевезень.

"У випадку розділу компаній, ці 70% повинні покриватися державним бюджетом (і вже частково покриваються). Сегмент, який є збитковим та має значне соціальне навантаження, малоефективний для приватних інвесторів без надання субсидій. Якщо звернути увагу на практики Європейського Союзу, можна помітити, що перевезення пасажирів у передмістях та регіонах здебільшого залишаються у державній власності та фінансуються через контракти на надання суспільно важливих послуг," - підкреслила експерт.

Фінансові потреби Укрзалізниці є вражаючими. "Щоб в Україні впровадити європейську модель функціонування залізниць, держава повинна виділити на ці потреби від 350 до 400 мільярдів гривень щорічно. Лише після цього залізничні підприємства стануть привабливими для потенційних партнерів, але це стосується тільки вантажних перевезень", - зазначив Олександр Кава, заступник міністра фінансів та член наглядової ради Укрзалізниці.

У Мінфіні повідомили, що у 2025 році на фінансову підтримку Укрзалізниці витратили 17,2 млрд грн, у 2026 році планується спрямувати вже 28,5 млрд грн (за пів року профінансовано 14,7 млрд грн).

Окрім програми PSO, існує ще державна ініціатива щодо закупівлі 60 пасажирських вагонів для Укрзалізниці, яка передбачає виділення 5,7 млрд грн з спеціального фонду бюджету. З цієї суми 4,3 млрд грн будуть профінансовані банками, використовуючи 50% від сплаченого ними податку на прибуток. Протягом останніх шести місяців на реалізацію цього проекту було витрачено 1,7 млрд грн, з яких 1,3 млрд грн склали кошти, отримані від податків банків.

Окрім того, Укрзалізниця планує здійснити закупівлю пасажирських вагонів на суму близько 1,3 мільярда гривень за власні кошти. Водночас, на придбання вантажних вагонів буде витрачено лише 537 мільйонів гривень.

Для модернізації локомотивного парку буде використано 5,9 млрд грн, отриманих у вигляді кредитів та грантів від міжнародних фінансових організацій. Перші локомотиви марки Alstom планується імпортувати в Україну у 2027 році.

Державний бюджет забезпечує фінансування для захисту об'єктів критичної інфраструктури, а також для ряду стратегічних інфраструктурних проєктів. Серед них особливо важливими є ініціативи щодо розвитку колії стандарту 1435 мм та інтеграції залізничної мережі до європейської транспортної системи.

Опція приватизації

У представників уряду зазначили, що в найближчому майбутньому не передбачається приватизація жодної з "дочірніх" компаній УЗ. "На даний момент питання приватизації ані вантажних, ані пасажирських перевізників не є актуальним. Також не планується продаж оператора інфраструктури. Ці активи залишаться повністю у державній власності", - повідомив Балеста в інтерв’ю ЕП.

Одночасно УЗ отримала дозвіл на реалізацію непрофільних активів. "Ми також розглядаємо різні формати публічно-приватного партнерства та концесій для певних проєктів, при цьому не планується зміна форми власності на стратегічні активи", - зазначив керівник.

Готуються концесійні проєкти вокзалів (Київ, Одеса, Львів) та публічно-приватне партнерство у вантажному сегменті, зокрема в мультимодальних проєктах.

Попри те, що Балеста відкидає перспективу приватизації в найближчій часовій перспективі, він підкреслює, що реформа УЗ, націлена на підвищення її прибутковості, робить компанію цікавою для інвесторів. Це дозволить їй "отримувати кредити та залучати інвестиції, зокрема для модернізації рухомого складу".

"Практика кроссубсидування, коли вантажні перевезення покривають збитки пасажирських, вичерпала себе та обмежує можливості залучення інвестицій. Саме тому держава рухається до моделі, за якої далеке пасажирське, приміське пасажирське та вантажне сполучення мають власні зрозумілі фінансові моделі", - акцентує топпосадовець.

Експерти прогнозують, що перші результати реформи не виявляться в приватизації державних активів, а скоріше в появі нових учасників на ринку. "Найбільш реалістичним сценарієм є створення публічного перевізника з компенсацією PSO з державних або місцевих бюджетів, а не його продаж. Крім того, на найбільш завантажених маршрутах можуть з'явитися приватні перевізники, якщо буде дозволено їм використовувати колії", - зазначає Коссе.

В історії вже траплялися подібні випадки: маршрут "Київ - Ізмаїл" (через Вінницю та Одесу), організований компанією "Південні туристичні лінії", був відкритий у липні 2014 року, але прослужив всього один місяць.

Якщо в майбутньому уряд порушить питання щодо приватизації, це питання не буде легким.

Кава зазначає, що навіть у теорії, якщо розглядати можливість приватизації перевізника, це навряд чи викликало б інтерес у потенційних інвесторів за нинішньою фінансовою моделлю. "Якщо звернути увагу на досвід європейських держав, то випадків приватизації залізничних компаній не було. У Польщі проводили первинне розміщення акцій (IPO) неконтрольного пакета акцій вантажної компанії PKP Cargo, проте вона все ще перебуває в дуже складній ситуації, незважаючи на IPO," – підкреслює він.

"В Румунії вантажний оператор також співпрацював із приватним партнером", - зазначив представник Міністерства фінансів.

Однак в Україні ринок вантажних перевезень є цілком конкурентним. "Вагонний парк Укрзалізниці займає приблизно 25% від загальної кількості вантажних вагонів, що використовуються", - зазначив він.

"Наразі жодних рішень щодо залучення приватного капіталу до майбутніх перевізників - вантажного або пасажирського - не ухвалено", - заявили ЕП в Укрзалізниці.

Такі можливості можуть з'явитися після юридичного відокремлення відповідних операторів за рішенням держави як акціонера. "Коло потенційних інвесторів не обов'язково має обмежуватися приватним капіталом. Наприклад, для майбутнього приміського перевізника може розглядатися участь територіальних громад у його капіталі, оскільки саме громади є безпосередніми замовниками та бенефіціарами приміських перевезень.

Це лише одна з потенційних моделей. Наразі конкретні рішення щодо складу учасників, структури капіталу або параметрів такої участі не приймалися", - пояснили в УЗ.

В даний час залізниця створює окремі бізнес-одиниці у своїй філії, проте їх приватизація є неможливою. Щоб продати будь-який з підрозділів, потрібно виділити його в окреме юридичне товариство. "У воєнних умовах повне структурне розділення та відчуження активів можуть бути визнані ризикованими. Тому на найближчий час найбільш імовірним шляхом є внутрішня реорганізація на філії або дивізіони. Вантажний перевізник має більше шансів на корпоратизацію і можливе залучення приватного капіталу, ніж пасажирський," - зазначає Коссе.

Вона висловлює сумніви щодо доцільності продажу майбутнього вантажного перевізника. "На мою думку, УЗ повинна залишатися державною компанією-перевізником, здатною конкурувати на рівних з приватними компаніями. Особливо важливо врахувати, що держава має специфічні замовлення на перевезення, які не можуть бути передані приватним перевізникам через питання безпеки, наприклад, перевезення озброєння," – зазначила експертка.

Право Європейського Союзу не встановлює вимог щодо форми власності залізничного транспорту і не зобов'язує країни-члени до його приватизації. Багато з колишніх монополій в ЄС залишаються під контролем держави. Наприклад, компанії Deutsche Bahn у Німеччині, SNCF у Франції, PKP у Польщі та Ferrovie dello Stato в Італії продовжують працювати в державному секторі. ЄС акцентує увагу на забезпеченні недискримінаційного та відкритого доступу до інфраструктури для інших перевізників, без вимоги до продажу державного оператора.

Чи спіткає Укрзалізницю та ж доля, що й Deutsche Bahn?

Ні, це не лише про затримки, запізнення чи інші труднощі, з якими стикаються пасажири німецьких залізниць. Мова йде про фінансову модель Укрзалізниці, яка вимагатиме підтримки з боку держави як під час, так і після процесу "розділення".

"Європейська практика розвитку залізниць значною мірою спирається на системну державну підтримку галузі. У країнах ЄС значна частина фінансування залізничної інфраструктури забезпечується через національні бюджети та довгострокові фінансові інструменти", - каже Балеста.

Пригадуючи ситуацію в Німеччині, він підкреслив, що державний бюджет виділить 62 мільярди євро для підтримки та оновлення залізничної інфраструктури протягом 2020-2029 років, тоді як компанія Deutsche Bahn інвестує лише 24 мільярди євро зі своїх власних ресурсів.

Кава підкреслює, що фінансова складова відіграє ключову роль у процесі "розділення". "У Німеччині ми спостерігаємо за функціональним розподілом, а не за операційним. Маємо інфраструктуру DB, далекі перевезення DB та DB Cargo, однак все це залишається в рамках одного державного холдингу. Жодна з цих структур не виділяється в повністю незалежні підрозділи. Якщо звернути увагу на постійні затримки Deutsche Bahn, це можна пояснити проблемами, що виникли внаслідок реформ, ініційованих ЄС у сфері залізничного транспорту."

Швейцарська залізниця вирізняється відсутністю проблем із дотриманням розкладу та ефективним функціонуванням. Хоча вона не виконувала вимоги євродиректив, продовжує діяти як єдина компанія, демонструючи точність, подібну до швейцарського годинника, - зазначає Кава.

Серед основних зовнішніх джерел фінансування, які УЗ планує використовувати в найближчі п’ять років, виділяються державні дотації, грантові програми, технічна підтримка, а також кредити від міжнародних партнерів і фінансових організацій, а також гарантії, надані державою чи Європейською комісією.

І питання зводиться до того, чи потрібен УЗ в майбутньому ще й приватний акціонерний капітал, чи для розвитку достатньо буде боргового та внутрішнього фінансування. "Приватний капітал у дочірні структури приваблює тим, що дає швидші інвестиції та знімає капітальні витрати з балансу держави. Є думки дозволити приватним компаніям інвестувати у тепловози для покриття дефіциту тяги. Тобто розвиток без приватного капіталу реальний, але повільніший і фіскально важчий", - вважає Коссе.

Одним із можливих сценаріїв директор Центру транспортних стратегій Сергій Вовк бачить збереження залізниці у державній власності, але з одночасним залученням приватного інвестора для управління державними активами. "Це вже працює в портах, а в найближчих планах - залізничні вокзали, і я думаю, що цю модель можна поширити на інші активи в управлінні Укрзалізниці", - каже експерт.

На сьогоднішній день жоден із сегментів приватизації не викликає значного інтересу як з боку внутрішніх, так і міжнародних інвесторів. За словами Вовка, пасажирський сегмент несе збитки в розмірі від 20 до 30 млрд грн, що робить його малопривабливим до вирішення питань, пов’язаних з PSO. Щодо вантажних перевезень, ситуація ускладнюється через різницю в ширині колії: в Україні вона становить 1520 мм, тоді як у країнах ЄС, наприклад, у Польщі - 1435 мм. "Не впевнений, що великі компанії виявлять інтерес до приватизації," – підкреслив він.

Схожі погляди поділяють і в Міністерстві фінансів. "Наші стандарти ширини колії відрізняються, тому іноземні інвестори, навіть якщо й прийдуть, не зможуть вирішити питання покращення зв'язків з ЄС. У нас є приблизно 300 кілометрів колій шириною 1435 міліметрів, і саме ці ділянки можуть бути інтегровані в європейську мережу швидше за все," - зазначає Кава.

Інший аспект - Укрзалізниця не просто перевізник, а важлива складова національної безпеки. "Якщо виходити зі специфіки України, де залізниця виконує значну частину роботи в рамках оборонних замовлень, то навіть після припинення воєнних дій у неї залишиться велика частина цих зобов'язань.

Якщо б у 2022 році в нас була приватна залізниця, ситуація з евакуацією населення з прифронтових зон, забезпеченням внутрішніх перевезень та виконанням військових зобов'язань, які потребують спеціальних умов і несуть підвищені ризики, була б значно ускладнена. Тому, на думку Вовка, Україні важливо зберігати контроль над Укрзалізницею з цієї точки зору.